根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），政府和社会资本合作PPP操作模式有以下三种:

1、经营性项目

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营-移交等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2、准经营性目

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分金或资源的项目。可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

3、非经营性项目

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

上述各类操作模式的建设环节，可以仅指工程施工建设，也可以涵盖项目勘察设计等内容；运营环节，则可以涵盖日常的经营以及为保持相关设施、设备服务状态而采取的日常维护、大修、后期更新改造等。

另外，对于存量项目或者改扩建项目，还可以结合上述三大类项目的特点，对部分环节进行变换，以确定合理的、适用的模式。例如去掉新建项目中的建设环节，增加存量资产的移交或者移交+改造环节等。